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                                醫院PPP前景未明 多個示范項目被撤銷

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                                受整體監管政策趨嚴影響,醫院PPP項目迎來了整改第一槍。

                                近日,財政部印發的《關于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示范項目規范管理的通知》指出,近期核查發現部分PPP示范項目存在進展緩慢、執行走樣等問題,后期將對核查存在問題的173個示范項目分類進行處置。

                                “醫院PPP項目較一般項目更為復雜,其難點在于特許經營范圍,如果經營范圍只限于安保物業等后勤業務就會相對簡單,但如果經營范圍涉及到醫院的一些藥劑、設備方面的維護或者是藥品供應及檢測,則會復雜很多。”某PPP咨詢公司投資經理張強在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示,社會資本想拿到穩定的經營收益,但醫院藥劑供應、檢測化驗等收入較難預測,而且有一定的標準和價格,社會資本參與運營存在較大難度。

                                相關資料顯示,自2014年底財政部發布第一批PPP示范項目以來,截至2018年3月,財政部已經發布了四批PPP示范項目,醫療衛生行業累計共有36個示范項目入庫,此次清理核查后,還有33個示范項目入庫。

                                政策變遷

                                2010年,國務院出臺《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》,鼓勵民間資本參與發展醫療事業,支持民間資本參與公立醫院轉制改組,成為醫院PPP模式發展的開端。

                                此后,國家密集出臺包括《國家發展和改革委員會等關于加快推進健康與養老服務工程建設的通知》、《國家發展和改革委員會關于開展政府和社會資本合作的指導意見》、《關于深化“放管服”改革激發醫療領域投資活力的通知》等政策,激發在醫療領域采用PPP模式擴寬融資渠道的能力。

                                彼時,有業內人士指出,醫院PPP模式不僅可以增加醫療服務和產品的供給數量和質量,還能夠有效調節醫療的供需及質量不匹配的矛盾。

                                但2017年成為政策的分水嶺,隨著金融監管趨嚴,對PPP項目的整改也提上了議程。2017年11月16日,財政部出臺《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》,要求進一步規范政府和社會資本合作(PPP)項目運作,防止PPP異化為新的融資平臺,堅決遏制隱性債務風險增量。

                                受整體監管環境趨嚴的影響,醫院作為社會公眾福利最重要的一環,也無法幸免地由熱轉冷。首部《基本醫療衛生與健康促進法(草案)》在此背景下出臺,該草案著重強調公民依法享有健康權,并明確規定醫療衛生機構應以公立醫療衛生機構為主導,而政府辦公立醫療衛生機構,不得與社會資本合作舉辦營利性機構。且公立醫院不得舉債建設,要嚴格控制公立醫院對外投資。

                                運營模式之困

                                根據上述通知,包括內蒙古自治區通遼市霍林郭勒市河東新區中蒙醫院工程項目、內蒙古自治區興安盟扎賚特旗康復中心建設項目等在內的三個項目因為不再繼續采用PPP模式而遭受退庫處理。

                                事實上,PPP模式在醫療行業的應用尚處于探索階段,在核心醫療服務運營、留存利潤分配、社會資本回報等方面的障礙仍舊無法得到很好的解決,導致運作方式較為單一。

                                張強告訴21世紀經濟報道記者:“交易結構一般還是政府方和社會資本共同成立項目公司,具體出資比例等都是雙方談判,主要以社會資本出資為主。”

                                在運作方式方面,現階段主要分成三種模式:如果新建項目公司就采用BOT模式,即政府授予項目公司約定期限內的經營權,項目公司負責醫院的設計、投資、融資、建設,資產維護、物業管理,少數涉及非核心醫療服務,政府方(醫院作為事業單位)運營核心醫療資源。產權一般歸屬于政府,經營期滿后項目公司移交項目資產;而已經建好了只運營采用TOT或者O&M模式,這種情況下就需要將項目資產所有權或經營權轉移給項目公司,面臨項目資產經營權的評估問題和國有資產轉讓的程序性問題,實際操作較為復雜。

                                業內人士看來,在PPP模式運營下合作醫院的財務情況并不樂觀。例如,香港大學深圳醫院將醫院人員的聘用、器材引進等事項委托香港大學成立的醫院管理層負責,醫院員工實行全員聘用制。按照協議約定,香港大學管理5年之后,醫院仍歸屬于深圳市的公立醫院,但政府將不再為醫院提供財政支持,醫院盈虧自負。截至目前,該醫院仍處于虧損狀態。

                                張強表示,無論采用何種模式都需要注意的是資產權屬問題,“比如只把特許經營權轉移給項目公司,還是把土地和固定資產都轉給項目公司,需要雙方協商約定。”但因醫院的特殊社會福利屬性,核心醫療服務根據相關規定需政府掌握,社會資本方的利潤則主要由醫療服務收入、輔助服務收入、基礎設施維護費用及物業管理費三個部分構成。

                                “相對單一的運營模式,導致社會資本方獲利存在一定難度,遇到去年下半年資金收緊,因此有些原本在建或即將展開的項目出現了問題。”張強總結道,此外國內缺乏核心醫療服務運營經驗豐富的社會資本,對于醫生多點執業的全面放開也需要時間完善。

                                法律的邊界

                                這種尷尬的處境也表現在項目的落地實施上,一些PPP合作項目,由于地方政府換屆或關鍵領導的調離,項目難以為繼成了爛尾項目。

                                更為重要的是,部分醫院PPP項目運作不規范,公立醫院輸出人才和管理的同時,在實際運作過程中,較易觸及非法經營同類營業的法律紅線。

                                “所謂非法經營同類營業罪,是指國家工作人員利用職務便利經營和本單位重合的公司企業,這是職務犯罪,要求主體是國家工作人員,多點執業的醫生不具備醫院管理職權,也沒有利用職業技能以外的信息優勢。”國浩(天津)律師事務所張永泉律師在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示,由于醫院涉及社會公眾利益,獲利是否合法、經營是否存在損害公共利益的情況,實際上并不好判斷。

                                倘若院長和醫生們聯手找來資本,投資入股醫院,就會導致作為社會福利性質的醫院淪為賺錢工具。在張永泉看來,醫生收取回扣,把前來就醫的患者引導到其他醫院,本身就是一種商業賄賂,譬如寧夏醫科大學總醫院管理層參股辦民營醫院事件,就反映了配套法律體系的不完善。

                                對于上述禁止公立醫院與社會資本合辦營利性醫院的政策草案,北京陸道培血液病醫院執行院長李定綱在接受采訪時曾表示,國家出臺這個政策恰逢其時,不然這樣的所謂合作其實是踐踏了公平競爭的原則。因此,中國的資本、醫療機構(包括體制內外),特別是幾百萬醫生,必須經歷一次大的陣痛、顛覆、變革,中國醫療新的格局才能形成。

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